Por: José Antonio Santos Muñoz
La seguridad social es un derecho humano fundamental; constituye uno de los pilares del bienestar colectivo. En República Dominicana, su evolución ha sido notoria y significativa en los últimos decenios, pasando de ser un sistema limitado y excluyente a uno más estructurado e inclusivo. No obstante, persisten desafíos considerables en materia de cobertura, eficiencia y sostenibilidad.
En el discurrir del siglo XIX, el canciller alemán Otto Von Bismark implementó un sistema de seguros sociales, cuyas ideas se expandieron a otros países. En nuestra nación, la génesis de la seguridad social se remonta, primero a la Ley 79 del 16 de mayo del año 1846, es decir a 2 años de la creación de la República, mediante la cual, se asignó pensiones a soldados que quedaron inválidos por las confrontaciones bélicas de la gesta independentista; luego, este interés se reforzó con otras normativas, hasta originarse la Caja Dominicana de Seguros Sociales, transformada luego en el Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS), mediante la Ley No. 1376 del 1947, sustituida por la Ley No. 1896 del 30 de diciembre del 1948.
Este fue un modelo tradicional de seguro social, que otorgaba pensiones de vejez, invalidez, sobrevivencia y atención médica, inicialmente solo para trabajadores del sector formal y urbano. Era un sistema muy limitado en financiamiento y calidad de servicios, que no logró adaptarse a los cambios económicos y demográficos del país. El IDSS, funcionó con una cobertura muy restringida, centrada en los asalariados del sector privado formal y algunos empleados públicos. El resto de la población compuesta por trabajadores informales, campesinos, desempleados y pequeños emprendedores quedó excluido. A esto se sumaban debilidades administrativas y clientelismo.
La Ley No. 379-81 del 11 de diciembre del 1981, creó el régimen de jubilaciones y pensiones del Estado dominicano para funcionarios y empleados públicos, el cual es un sistema de reparto sustentado en un fondo común, formado con aportes menores de los servidores públicos (2.87% de su salario cotizable) y aportes mayores (7.10% respecto de dicho salario) a cargo del empleador, o sea, el Estado. Al tratarse de un fondo común, aunque la cotización acumulada por el empleado sea muy exigua, eso no impide que logre una buena pensión si las circunstancias lo favorecen, ya que el cálculo se hace sobre el promedio salarial de sus últimos 36 meses de labor. Esto aplicará en un rango de 60, 70 u 80 por ciento del sueldo, según que haya laborado 20, 25, o 30 años en el sector público, habiendo iniciado antes del primero de junio del 2003 y teniendo cumplidos 60 años de edad.
Pero, si comenzó con posterioridad a la preindicada fecha, tendrá que acogerse al sistema de capitalización individual administrado por su AFP, cuyo mínimo requerido de trabajo es 360 meses o cotizaciones (30 años), es decir, que esas primeras pensiones serán a partir del 2033; y se efectuarán en una de 2 modalidades: A) el afiliado elige la renta vitalicia, consistente en que una aseguradora asume el pago mensual de su pensión hasta su fallecimiento; o’ B) el afiliado decide un retiro programado, manteniendo la propiedad de sus fondos.
La promulgación de la Ley No. 87-01 del 9 de mayo del 2001, puesta en vigor a partir del primero de junio del 2003, que creó el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS), impulsada por un consenso político y social inusual en la historia reciente del país, marcó un punto de inflexión, estableciendo un marco integral moderno de protección social, basado en principios de universalidad, solidaridad, equidad, eficiencia, participación y sostenibilidad financiera.
Con esta importante innovación surgieron tres grandes regímenes:
1. Régimen Contributivo: Para trabajadores formales del sector privado y servidores públicos, financiado con aportes del empleador, del trabajador y del Estado.
2. Régimen Subsidiado: Para personas en condición de pobreza o vulnerabilidad social, financiado completamente por el Estado.
3. Régimen Contributivo Subsidiado: Dirigido a trabajadores por cuenta propia de bajos ingresos, con un esquema mixto de financiamiento.
Este nuevo sistema incluyó tres seguros fundamentales para la protección de las personas:
1- Seguro de Vejez, de Discapacidad y de Sobrevivencia.
2- Seguro Familiar de Salud, para la cobertura de servicios de salud.
3- Seguro de Riesgos Laborales, para accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
La creación de instituciones como el Consejo Nacional de la Seguridad Social (CNSS), la Superintendencia de Pensiones (SIPEN), la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL), la Tesorería de la Seguridad Social (TSS) y la Dirección de Información y Defensa de los Afiliados (DIDA), ha propiciado una mejor rectoría, supervisión, control, orientación y eficiencia en la gestión del sistema.
Avances y logros
Desde la entrada en vigencia de la Ley 87-01, la seguridad social en nuestro país ha experimentado avances significativos en los siguientes aspectos:
a) Expansión de la cobertura
Uno de los logros más notables ha sido la expansión de la cobertura de salud, que incluye tanto al régimen contributivo como al subsidiado, lo que representa un avance importante en términos de universalización de la protección a la salud.
En cuanto al sistema de pensiones, debemos reconocer que la cantidad de afiliados al sistema de capitalización individual (SCI) manejado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), continúa increcendo, lo cual hace vislumbrar un avance más firme y sostenido en comparación con el pasado.
b) Fortalecimiento institucional
Las instituciones que forman parte del SDSS han mejorado en términos de transparencia, rendición de cuentas y gestión técnica. La TSS ha sido una herramienta clave para la centralización de los aportes y su distribución, permitiendo mayor control del flujo de recursos. El Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL) desempeña una función importante, en tanto que aporta protección a los colaboradores respecto de accidentes de trabajo y enfermedades derivados de su labor. Asimismo, el CNSS, la SIPEN y la SISALRIL han desarrollado marcos regulatorios más sólidos y mecanismos de supervisión más eficaces, robusteciendo su operatividad a través de Resoluciones y otras normativas complementarias. El Ministerio de Administración Pública (MAP) también ha mostrado su disposición a colaborar. Y, la voluntad política del presidente de la República, ha sido vital para todo el avance que se ha logrado.
Particularmente, me permito resaltar, la labor desplegada por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones a Cargo del Estado (DGJP), la cual ha sido verdaderamente loable en los aspectos que le conciernen, con un accionar proactivo y una gerencia de alto perfil, enfocada a optimizar los resultados en favor de los usuarios.
c) Mejora en el acceso a servicios
Gracias al Seguro Familiar de Salud, un gran número de dominicanos ha accedido por primera vez a servicios médicos básicos, tratamientos, consultas y medicamentos. Esto ha reducido la carga financiera directa sobre las familias más pobres y ha contribuido a una mejora relativa en indicadores de salud como la mortalidad infantil y la atención materna.
Desafíos persistentes
A pesar de estos avances, nuestro sistema de seguridad social enfrenta importantes desafíos estructurales que limitan su efectividad y sostenibilidad en el tiempo. Veamos:
a) Baja cobertura de pensiones reales
Aunque hay millones de afiliados al sistema de pensiones, la mayoría no cumple con las condiciones necesarias para recibir una pensión digna al momento del retiro. Esto se debe a la alta informalidad laboral, la baja densidad de cotizaciones y los insuficientes salarios mínimos sobre los cuales se cotiza. Se estima que solo una minoría accederá a una pensión que supere el umbral de pobreza.
Además, existen preocupaciones sobre la sostenibilidad del modelo de capitalización individual, debido a su dependencia del rendimiento financiero de los fondos, y a la escasa cultura de ahorro previsional.
b) Alta informalidad laboral
Más del 55% de la fuerza laboral dominicana opera en el ámbito de la informalidad, lo que limita la base contributiva del sistema. Los trabajadores informales no cotizan ni al sistema de pensiones ni al seguro de salud contributivo, lo que agrava las desigualdades y reduce los ingresos al sistema.
c) Inequidades en los servicios de salud
Aunque el acceso a servicios de salud ha mejorado, persisten profundas inequidades. El sistema está segmentado, con marcadas diferencias de calidad entre los afiliados al régimen contributivo y al subsidiado. Asimismo, existen problemas de cobertura efectiva, escasez de medicamentos en hospitales públicos, y brechas en zonas rurales y empobrecidas. Por lo sensible del rubro, se requiere una supervisión administrativa más precisa y permanente para garantizar una transparencia activa que promueva y propicie la gobernanza anticipatoria en todo el sector salud.
d) Problemas de gobernanza y conflictos de intereses
El SDSS ha sido criticado por la excesiva influencia de actores económicos privados en su gobernanza, en especial en el sector de las AFP y las Administradoras de Riesgos de Salud (ARS). Existen reclamos sociales en contra de la exorbitante rentabilidad de estos intermediarios financieros, y dudas, ante el posible uso inadecuado de recursos de los cotizantes.
Propuestas y perspectivas de reforma
En virtud de los desafíos señalados, diversos sectores de la sociedad civil, el ámbito académico, organismos internacionales y el propio gobierno han planteado reformas necesarias para fortalecer la seguridad social dominicana en diversas índoles, como son:
a) Reforma integral del sistema de pensiones
Es urgente revisar el modelo de capitalización individual. Algunas propuestas incluyen y/o pueden incluir:
Crear un pilar solidario no contributivo, financiado por el Estado, para garantizar una pensión mínima universal a todos los adultos mayores.
Establecer un pilar mixto, que combine aportes individuales con un fondo común de reparto solidario.
Revisar las comisiones cobradas por las AFP.
Crear incentivos para aumentar la densidad de cotización, como premios por permanencia en el sistema o aportes adicionales del Estado a trabajadores de bajos ingresos.
b) Inclusión de los trabajadores informales
Se requiere de políticas públicas que incentiven la formalización de la economía y que faciliten la incorporación al sistema de trabajadores por cuenta propia, microempresarios y emprendedores. Esto implica:
Reducir la carga tributaria para pequeños contribuyentes.
Promover la educación financiera y previsional.
Ofrecer esquemas flexibles de cotización y beneficios proporcionales.
c) Mejoría de la equidad en salud
Es necesario eliminar la segmentación entre regímenes, garantizar la equidad en la atención, fortalecer la red pública de servicios, y combatir las prácticas inadecuadas o inapropiadas de algunas ARS.
La transformación del sistema de salud debe incluir la consolidación de un primer nivel de atención eficiente, la mejora de la calidad hospitalaria, el acceso universal a medicamentos esenciales, y una mayor inversión pública en salud.
d) Fortalecer la gobernanza del sistema
El CNSS debe ser reformado para garantizar una mayor independencia, eficiencia y representatividad. Se requiere mayor participación ciudadana en la toma de decisiones.
La carencia de información es algo muy desfavorable para la población. Sobre esto, debemos decir, que en cuanto al aspecto de las pensiones, se ha llevado a cabo un esfuerzo encomiable, de parte de la Dirección de Jubilaciones y Pensiones, al presentar decenas de paneles y charlas en instituciones del Estado, haciendo un oportuno aporte cognoscitivo sobre el sistema previsional, divulgando sus procedimientos, beneficios, etc., ante cientos de colaboradores gubernamentales, quienes se han manifestado sumamente agradecidos; esos procesos se han desarrollado en franca armonía, desde perspectivas axiológicas y dentro de un ambiente colaborativo, propiciando la confianza necesaria entre docentes y discentes, para dilucidar apropiadamente los asuntos más relevantes y de interés general.
Esta jornada pedagógica institucional, se enmarca en un atinado plan de capacitación que ha resultado en convertirse en una actividad de principalía en la institución; y que, además, ha incidido en elevar exponencialmente su imagen, en el transcurso de los intercambios en que se aclaran las dudas e inquietudes surgidas sobre los ejes temáticos abordados con los participantes en cada auditorio. Parte de esos detalles, han llegado a miles de personas a través de plataformas convencionales y transmedias de comunicación. Con ello, el gobierno envía el mensaje de que tiene un gran interés en empoderar a la ciudadanía, en especial, sobre las pensiones para los trabajadores y personas vulnerables; y respecto de la seguridad social en sentido general.
Debemos aclarar, que además del fondo general del sistema de reparto y de las cuentas de capitalización individual (CCI) que manejan las AFP, existen fondos individuales particulares de sectores que se han organizado para asegurarse y agenciarse sus propias pensiones; tales son los casos de los maestros (INABIMA), los jueces, profesores de la UASD, miembros de la Policía Nacional (COREPOL), congresistas (INPRESCONDO), servidores de las Fuerzas Armadas y del Banco Central, entre otros; lo que permite, que una persona que en su discurrir laboral haya prestado sus servicios a diferentes instituciones y cumpla los requisitos esquemáticos correspondientes pueda lograr varias pensiones a la vez; además de otras modalidades que también pueden coexistir. Y como decimos en las charlas: “al que Dios se la dio, San Pedro se la bendiga”.
Conclusión:
La seguridad social en la República Dominicana, ha recorrido un camino importante en los últimos tiempos, logrando avances relevantes en la expansión de la cobertura, en la creación de entidades e instrumentos necesarios, y en la institucionalización de sus mecanismos. No obstante, enfrenta serios retos estructurales relacionados con la informalidad laboral, la desigualdad, la baja calidad de las pensiones, y la falta de equidad en salud.
La construcción de un sistema de seguridad social universal, sostenible y de calidad requiere voluntad política, compromiso institucional y una activa participación de todos los sectores sociales. Es necesario seguir trabajando para garantizar que ningún dominicano quede excluido del derecho fundamental a la seguridad social, como base de una sociedad más equitativa, solidaria y desarrollada. Ese debe ser uno de los puntos nodales a tomar en cuenta por los legisladores, en el proyecto de modernización de la Seguridad social que cursa en el Congreso, y que nos consta, la entrega y el entusiasmo con que se discute actualmente en una comisión bicameral.
El gobierno actual, ha concentrado mucho apoyo a la seguridad social y ha mostrado una gran voluntad política para mejorar. Todos hemos palpado el gran apoyo gubernamental a la gente a través de la Dirección de Jubilaciones y Pensiones; verbigracia: el aumento, mediante decreto presidencial, a un mínimo de diez mil pesos para las pensiones civiles y del seguro social, que a veces eran sumamente irrisorias; la eliminación, mediante la Resolución 572-07 del CNSS, de la traba que implicaba no poder transferir los fondos de una CCI al sistema de reparto para poder optar por una pensión estatal de por vida, si no se tenía 45 años cumplidos al 1 de junio del 2003; la atención al usuario con calidad humana, eficiencia y justo a tiempo; la entrega de seguro médico a los pensionados; el aumento del número de pensiones especiales sectoriales, principalmente de profesionales de la tercera edad, y de las solidarias para proteger a personas vulnerables; la apertura de nuevas oficinas, incluso hasta fuera del país (New york, Madrid), para que los dominicanos de la diáspora también puedan gestionar sus pensiones; el interés del gobierno de que se trabaje en el marco legal de la seguridad social, procurando lograr una reforma integral más sostenible y más justa; así como su disposición a escuchar con mucha atención las opiniones y sugerencias de la población.
Posdata: El autor, José Santos, cursó Doctorado en Humanidades, con exitosa sustentación de la tesina doctoral y con Diploma de Estudios Avanzados (DEA)- intermedio entre Maestría y PhD- en la Universidad de Sevilla; abogado, académico, amante de la literatura y la intelectualidad; fue presidente de la Asociación de Abogados y de la Unión de abogados por la Moralidad Jurídica de Santiago; secretario general de la Asociación Latinoamericana de Ciudades en Desarrollo, con sede en Guadalajara; es logógrafo (redactor de discursos); asesor de campañas y de gobernanza (849-244-3888; santosabogado@hotmail.com).
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